应急管理法律法规和政策是应对突发事件的基础和依据。科学的法规政策体系，能明确各级政府、部门、组织和个人在应急管理工作中的职能、权限和义务，协调各方关系，规范应急准备、预警、处置、恢复等环节的行为。

　　应急政策是指以政府为代表的公共权力机关为解决应急管理问题，经由一定的政治程序制定或执行的行动方针和行为准则的总称。应急政策的本质在于它是公共权力机关进行社会资源配置和社会价值分配的手段。应急政策通过要求或制约、提倡、禁止应急政策制定者所希望或不希望的行为发生，从而来解决应急管理问题，保障公共安全，通常表现为一种“为”或“不为”的准则和规范。其功能主要有以下几个方面。

　　应急政策是进行社会控制和调整人们之间关系（特别是利益关系）的工具和手段，必然对人们的行为产生引导作用。应急政策不但要告诉人们什么是该做的，什么是不该做的，而且还要让人们明白为什么要这样做而不能那样做，怎样才能做得更好。因此，它是应急政策的积极功能。应急政策导向功能作用方式有两种：一种是直接导向，即政策对调控对象的导向作用是直接发生的。另一种是间接导向，即政策对调控对象的导向作用是间接发生的。应急政策主体在制定和执行应急政策时，首先着眼的是应急政策的直接导向功能，间接导向功能有时是有意为之，有时则是无心插柳。

　　应急政策的调控功能，是指以政府为代表的公共权力主体运用应急政策，在对社会公共事务出现的各种矛盾进行调节和控制过程中所起的作用。它主要体现在调整社会各种利益关系，尤其是物质利益关系上。应急政策的调控功能既可以在社会常态下表现出来，也可以在社会的非常态下表现出来。在常态的社会运行环境中，由于政治、经济文化发展的不平衡，社会往往会产生利益矛盾和利益冲突，从而导致社会失衡。应急政策的作用就是对这些利益矛盾、冲突加以缓解、调和、协调，使之趋于和谐。在非常态的社会运行环境中，社会处于激烈变迁、动态时期，应急政策的作用在于重新调整、调适和规范人们行为及其相互关系，以保证秩序恢复和新体制、新制度的建立。

　　任何社会的实际资源都是稀缺的，不能时时、事事满足每一个人的需要，特别是在非常态下，某些资源紧缺更为突出。然而，社会中每一个利益群体和个体总希望在有限的资源中多获得一点。为缓和这种矛盾，人们便通过应急政策这种手段来调整社会利益关系。应急政策因此也具有分配功能。

　　任何政策都是公共政策系统与政策环境相互作用下的产物，是应环境的需求而产生，同时也是随环境的变化而走向终结的，都要经历政策制定、政策执行、政策评估、政策调整、政策终结的过程。应急政策也不例外，具有鲜明的时代特征。当前我国的应急政策主要是以加强应急能力建设为目标，落实《中华人民共和国突发事件应对法》的各项规定，具体体现在《国家突发公共事件总体应急预案》、《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》、《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》等规范性文件中。

　　在相当长的一个时期内，应急管理体制方面的政策，重点是围绕构建应急管理指挥机构、专项应急指挥机构、办事机构体系作出明确规定，包括机构职责、组成、级别、人员编制等方面内容。这些政策的目标群体主要是党政系统工作人员。目前这方面还只有原则性规定，没有具体政策措施，机构职责、人员编制等由各级政府根据需要自行决定。

　　这方面政策在应急政策体系中占了相当大的比重，这是突发事件应对工作实行以预防为主、预防与应急结合的原则的具体表现。包括安全管理政策，体现在各项安全生产和稳定工作政策中；培训宣传政策，除应急法律和应急管理文件外，国务院办公厅专门下发了《应急管理科普宣教工作总体实施方案》、《2006~2010年应急管理培训工作总体实施方案》、《中小学公共安全教育指导纲要》等文件；应急救援队伍政策，包括专业应急救援队伍和志愿者队伍政策；应急经费政策，包括应急资金和各级应急机构工作经费政策；应急物资政策，包括应急物资储备、管理政策；应急科研与产业发展政策，包括应急管理科学研究和应急产业发展政策。

　　监测与预警政策包括应急平台建设技术标准、经费政策，信息报告政策（包括信息报告制度、信息报告员政策），监测政策（包括风险评估、排查、监测、报告政策），预警政策（包括预警宣布、解除政策）。

　　应急处置与救援政策包括应急救助、应急物资和人员征用与优先运输、信息发布与管理政策。

　　事后恢复与重建政策包括突发事件应对工作总结报告政策，灾后重建扶持政策等。

　　近几年来，党中央、国务院高度重视应急管理工作，应急管理工作取得重大进展。但是，从应急管理工作的进展情况看，离《中华人民共和国突发事件应对法》的制度设计还有差距。为进一步做好应急管理工作，应该完善5个方面的应急政策。

　　建议国务院、中央机构编制委员会办公室就应急管理体制问题制定政策，以适应应急管理工作的需要。可考虑建立类似俄罗斯紧急情况部和美国国土安全部的应急管理部门；由国家部委牵头建立跨地区跨部门的重特大突发事件协调联动机制，如联席会议制度。

　　如该法规定的一些制度，包括重大突发事件风险评估、社会力量参与应急救援、信息报告员、征用补偿、志愿者参与应急救援、尊龙凯时人生就博官网登录财政支持的巨灾保险体系等，还缺乏具体的政策支持，在实际工作中缺乏可操作性。建议国家尽快出台《中华人民共和国突发事件应对法》实施办法和配套的政策性文件。

　　应急保障是做好应急管理工作的物质基础，2008年应对特大冰雪灾害和四川抗震救灾的实践暴露了应急保障能力的严重不足。一是应急救援队伍和装备不足。缺少训练有素的专业救援队伍，各专业队伍协同作战能力差，现场处置能力尤其是生命搜救能力差；专业救援装备和设备缺乏。二是应急储备物资品种少，规模小，布局不合理，大宗应急物资如防汛物资、帐篷等储备不足，应急物资底数不清、缺乏统筹管理，没有建立应急物资社会动员机制。三是监测预警能力薄弱，预警信息发布“最后一公里”瓶颈问题没有解决，特别是农村偏远地区的预警信息服务亟待加强。四是农村居民抗风险能力薄弱。

　　建议国家强制性规定各级政府建立应急管理基金并纳入财政预算，制定专业应急救援队伍建设政策，统筹制定全国统一的重大灾害物资保障基地建设政策，制定农房统一保险政策。

　　公众应急知识水平关系到应对突发事件的能力和水平，普及公众应急知识是提高全社会应对突发事件能力的有效途径。从全社会的情况看，多数公众应急知识匮乏，遇到突发事件或束手无策，或惊惶失措，造成了不应有的损失，普及公众应急知识任重道远。

　　应建立一种长效机制，从娃娃抓起，从案例学起，使公众在潜移默化中提高应急能力和水平。而最有效的方式是让应急知识“上媒体、进课本”。就我国的体制而言，宣传工作由党委统一领导，应急知识上媒体最好由党委宣传部门制定政策。应急知识进课本必须经教育部批准，地方政府难于协调这一工作。建议国家统一制定应急知识“上媒体、进课本”的政策，以普及公众应急知识。

　　便捷通畅的信息化手段是有效应对突发事件不可缺少的工具。目前，我国应急管理信息化手段相当落后：没有建立统一完整的应急指挥平台和应急通信系统，机动通信和特殊通信装备不足，在常规通信瘫痪情况下，难以有效保障应急指挥，各地区、各部门、军队、武警之间不能实现互联互通。

　　建议国家完善相关应急通信标准，制定全国统一的应急指挥平台和应急通信系统建设政策。

　　法制建设是应急管理体系的基础和保障，也是开展各项应急活动的依据。应急法律法规体系是法律法规体系的重要组成部分，是在紧急状态下法律法规的具体表现形式。由于紧急与正常是两种截然不同的状态，在正常社会状态下运行的法律法规无法完全覆盖紧急状况下的所有特殊情况，需要有应急法律法规来填补这些空白。与其他法律法规相比，应急法律法规体系有着自身独有的一些特点和作用，以适应应急管理活动的有效开展。

　　紧急状态是指突发性的现实危机或者预期可能发生的危机，在较大空间内威胁到公民生命、健康、财产安全，影响国家政权正常行使权力，必须采取特殊的应急措施才能恢复正常秩序的特殊状态。紧急状态有以下几个特征：

　　第一，侵害对象是国家和社会的基本安全利益和秩序，这种利益关系着国家和社会的安全与稳定。

　　突发事件与紧急状态都是与正常秩序相对的非常状态，二者之间有联系也有区别。联系表现在：其一，紧急状态的发生多数情况下与突发事件具有关联性，甚至有时就是重合关系，突发事件一开始就进入紧急状态。有时表现为交叉关系，既有一般突发事件，又有紧急状态。但多数情况下表现为先后相继关系，即紧急状态是由突发事件演化而来的。其二，都对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成威胁，造成或者可能造成社会危害。其三，都需要国家采取应急措施予以处置和应对。

　　两者的不同之处在于：其一，发生的时间不同。突发事件都是突然发生，紧急状态则不一定具有突发性。其二，对国家和社会构成的威胁程度不同。突发事件的程度有轻有重，紧急状态则是事态特别严重，采取一般措施难以有效应对。尽管各类突发事件较多，但需要进入紧急状态的情况则是非常罕有的。其三，影响的范围不同。突发事件影响的范围通常是局部的，宣布进入紧急状态则需要事态对整个国家构成重大威胁。其四，采取的措施不同。对于突发事件采取一般的应急措施即可奏效；而对于紧急状态采取一般的紧急措施不足以控制事态的发展，需要采取更加特殊的措施。

　　鉴于突发事件与紧急状态既有联系又有区别，那么选择适当的立法模式是十分必要的。

　　我国2004年宪法修正案用“紧急状态”取代“”，确立了紧急状态制度。为此，第十届全国人民代表大会常务委员会将《中华人民共和国紧急状态法》列入立法规划，在《中华人民共和国紧急状态法》草案起草过程中，国务院经过反复研究，将其更名为《中华人民共和国突发事件应对法》，将草案的调整范围定位于突发事件的预防、监测及应对活动。对于紧急状态，草案在总则部分作了原则性规定，即：“发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他法律规定的权限和程序决定。”采用这样一种立法模式，完全是基于我国国情，以及突发事件与紧急状态两者的关系考虑的。

　　紧急权力是国家的正当权力。突发事件发生后，当常规措施不能控制或减轻突发事件的严重社会危害时，就会引发紧急状态，使公民的生命健康和财产面临严重威胁，使正常的社会秩序受到破坏，使国家的法律和公共政策不能有效地贯彻实施，甚至使国家生命具有被毁灭的危险。在这种情况下，采取非常规措施来控制和消除紧急状态，恢复正常的生产、生活和法律秩序成为国家生活和社会生活中的首要价值。政府因其在国家生活中的权威地位、调动各种资源的能力，必将肩负着消解危机的主导作用。但因为紧急状态的危险性、威胁性、紧迫性，仅仅采取一般的手段或措施难以应对危急局势，这就注定了要赋予政府以特殊的、比平常更大的权力，即紧急权力，从而使政府能有效及时地组织、运用各种资源，有效应对紧急状态，维持或恢复正常的宪法和法律秩序。除此之外，有些学者认为国家行使紧急权力的正当性还有更多理由。首先，这是国家的基本职能所决定的。国家存在的基本或最大的理由是保护全体人民的权利，当人民的权利受到威胁的时候，国家有义务采取可能采取的手段给予救助。其次，这是利益权衡的必然选择。当紧急状态出现的时候，采取异常的应对措施所带来的利益远远大于遵守正常的法治秩序所带来的利益，为了人民长远的、根本的、整体的利益，可以而且有必要牺牲短暂的、眼前的、局部的利益。再次，这是法律的性质和目的所决定的，法律本身不是目的，而是达到社会公共利益所运用的手段。第四，这是公共利益优先原则所决定的，当公共利益和个人利益发生冲突时，应当优先保障公共利益。

　　从以上分析可以看出，动用紧急权力是非常有必要的。国家动用紧急权力的根本目的在于防止外来力量对公民基本权利的侵害从而保障公民基本权利。这就存在一个两难的选择，政府一方面要采取超出常规的应对措施来维持正常的社会秩序，另一方面这些措施本身可能违背正常的社会秩序。如此一来，容易形成一种误解，认为动用紧急权力或不动用紧急权力同样会造成侵害公民基本权利的结果，这显然与组成国家、成立政府以保障公共权利的本意是背道而驰的。事实上，人权保障离不开对权力的控制，只要有权力存在，就不可避免地与人权存在张力。权力、人权间的张力根植于权力控制性、侵犯性的本能之中，国家建立的制度就是要使权力尽可能少作恶，多为善。这种制度就是对紧急权力进行规范化、法制化，使权力受到法律的规制。世界各国制度、民主法治和国际人权制度发展的轨迹表明，紧急权力及其运行正在不断地被纳入法制轨道。其原因在于：其一，行政权的强化是一把双刃剑。紧急权力有被滥用的可能性，它是一种必要的权力，但又是一种最为危险的权力，用得好可以有力地保护公民的基本权利，用得不好则会严重伤害公民权利。如果因为情况紧急，政府就可以为所欲为，各部门、各地区就可以各行其是，权力就会无序行使，社会就会出现新的混乱。而且紧急权力是一种影响力和支配力极大的权力，稍有不当就可能影响国家的命运和公民的根本利益。这一权力在一些国家运用的实践表明，它是一种最容易被滥用的权力，不少国家或地方在紧急状态中造成了大量的人道主义灾难，有的肆意践踏或随意剥夺公民的基本权利，有的借机实行非法的政权更迭，有的甚至对国民或外国侨民采取灭绝人性的手段。其二，紧急权力如果没有合法的权力来源，就不会具有普遍的、持久的感召力；如果没有必要的规范和约束，就难于取得法律强制力的支撑；如果没有必要的自律和他律，就得不到国民的普遍认同和支持，从而使这种权力走向保障人权的反面。其三，突发事件重复以及各国之间相互启迪，使人类逐步认识到了处理突发事件的一些基本规律，从而为紧急状态的法治化创造了条件，同时国际人权立法从保障人权的角度出发给人权公约缔约国政府设置了很多义务，很多政府也或自觉或被迫地通过立法来规范各自的行为。基于以上理由，人们普遍认为，应当将紧急权力纳入法制轨道，绝大多数国家相继建立了相应的应急法制，我国法学界也广泛认可“行政应急性原则”，一个有较高治理水平的法治政府，不仅能在正常社会状态下运用法律维护好社会秩序和国民利益，而且能在非常时期做到依法办事。

　　应急法律法规体系是社会整体法律法规体系的重要组成部分之一，是针对突发事件及其引起的紧急状态情况所制定的各种法律、法规、制度、法令、条例、办法和标准的总称，是对紧急状态下国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的调整和规范。

　　应急法律法规体系适用于紧急状态情况下的应急活动的行为规范，与正常社会状态的法律法规体系不尽相同，它具备以下几个方面的特征：

　　1、权力优先性。在紧急状态下，与立法、司法等其他国家权力及法定的公民权利相比，行政紧急权力具有更大的权威性和某种优先性。例如可以限制或暂停某些宪定或法定公民权利的行使。

　　2、紧急处置性。在紧急状态下，即便没有针对某种特殊情况的具体法律规定，政府也可进行紧急处置，以防止公共利益和公民权利受到更大损害。

　　3、程序特殊性。在紧急状态下，行政紧急权力的行使可遵循一些特殊的法定程序，例如可通过简易程序紧急出台某些政令和措施，或者对某些政令和措施的出台设置更高的事中或事后审查门槛。

　　4、社会配合性。在紧急状态下，社会组织和公民有义务配合政府实施行政紧急权力，并在必要时提供各种帮助。

　　5、救济有限性。在紧急状态下，政府依法行使行政紧急权力，有时会造成公民合法权益的损害。有些损害可能是普遍而巨大的，政府可只提供有限的救济，如适当补偿（但不得违背公平负担的原则）。

　　现代法治国家，通过建立应急法律法规体系，防止在紧急状态下出现权力与权利的完全失衡，使行政紧急权力的行使合法化，使公民的基本权利得到保障。应急法律法规体系的作用如下。

　　在应急响应期间，为保证应急活动的顺利进行，使政府能够统一指挥和协调人力、物力、财力和各种资源，应急法律法规需要赋予政府行政紧急权力，以便采取更加有效的措施，尽快恢复生产秩序、生活秩序和社会秩序，降低危害的程度。但是，政府在动用来自法律的授权而在正常社会状态下不能行使的行政紧急权力时，若不加以限制，有可能出现行政紧急权力的不恰当使用，应对政府的行政紧急权力予以必要的制约。因此，应急法律法规在授予政府行政紧急权力的同时又要附加其行政紧急权力的行使条件。

　　在紧急状态下，应急法律法规体系可以从5个方面对政府行使行政紧急权力进行规范：①确定政府行政紧急权力的范围和边界。②明确政府行使行政紧急权力的目的。③明确规定政府的职责。④确定行使行政紧急权力的条件。⑤规定政府行使行政紧急权力的程序。

　　法治是一种权力和权利得到合理配置的社会状态。在紧急状态下，正常社会状态下权力与权利的制衡条件会被打破，两者的比例关系可能会发生重大变化，出现新的配置，政府的权力会得到强化，公民的权利会得到克减。应急法律法规体系一方面要有利于政府采取有效的措施，控制和消除紧急状态，尽快恢复正常的生产秩序、生活秩序和社会秩序，使行政紧急权力的行使合法化；另一方面要保障公民的基本权利不受侵犯，防止出现权力与权利的完全失衡，使在紧急状态下政府权力和公民权利仍能保持最大限度的合理配置。因此，应急法律法规体系要明确紧急状态时期政府权力与公民权利的关系，规定紧急状态时期国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的配置。如果没有法律的制衡，在紧急状态下政府权力与公民权利的合理配置就可能会被打乱，致使公民的基本权利无法得到保障。

　　在一个正常状态的社会里，法律是各种社会关系的调节器。公民依据法律来规范自己的行为，使各种社会关系能够协调一致，保持社会能够处于一个稳定状态。在紧急状态下，全社会的首要任务是尽快控制和消除突发事件造成的危害，恢复正常生产、生活和社会秩序。为此，政府需要采取许多特殊措施和办法。这些行为有可能超出正常社会状态法律规定的范畴，如果没有紧急状况下的应急法律法规体系，就会出现法治的真空地带。因此，应急法律法规体系可确保政府在紧急状态时期行事有法可依和依法办事，使法治在紧急状态下得以延续，实现了法治的完结性。

　　法治的理想是让每个人都有机会过上一种合乎人的尊严的生活。在紧急状态下，因为情势所迫，公民的部分正当权利可能要受到一定的限制，有可能被要求履行正常社会状态下的法律法规没有规定的义务，而对公民基本权利的限制只能由法律法规来规定。因此，应急法律法规体系要对此作出规定，同时还应对公民的权利保障底线作出规定，以免公民的基本权利受到侵害。

　　为了保障公民的权利不因紧急状态的发生而被政府随意剥夺，许多国家宪法都规定，即使是在紧急状态时期，一些最基本的人权，如生命权、语言权、宗教信仰权等也不得被限制，更不得被剥夺。《公民及政治权利国际公约》、《美洲人权公约》、《欧洲人权公约》3个国际人权公约都规定了一些在紧急状态下不能剥夺的基本权利，这些基本权利包括：生命权、人道待遇权、不受奴役权、法律人格权、国籍权利、思想自由、信念自由、宗教自由等。为了防止政府随意滥用行政紧急权而使公民失去不应当失去的权利，应急法律法规必须对公民的最低权利保障作出明确规定，同时也应该规定紧急状态下必须坚持公民的权利损失最小原则，使公民权利受到最大限度保护。

　　对于因采取应急措施的需要，给公民的财产和权利造成损失的，应当在事后给予必要的补偿，公民同样也享有救济权利。

　　立法方面，美国是世界公认的法律制度健全完备的典型。在应急管理立法方面，20个世纪50年代以来，美国先后制定颁布了《灾害救助和紧急援助法》、《国家地震灾害减轻法》、《紧急状态法》、《风险保险法》和《国土安全法》等一系列法律，将全国的突发事件应急管理纳入了法制管理体系。经过长期发展，美国已经形成了一个比较完善的紧急状态法律体系。从效力等级来看，最上位的是宪法；其次是综合性法律《紧急状态法》；然后是单行法。此外，还有直接规范危机处理的应急预案和计划，其数量相当可观，内容十分详尽。

　　俄罗斯的应急法律体系也比较完善，以宪法和紧急状态法为基础，制定了100余部配套联邦法律、法规和大量总统令、政府令。其应对紧急状态的法律有《俄罗斯联邦紧急状态法》、《俄罗斯联邦战时状态法》、《俄罗斯联邦反恐怖活动法》，紧急状态法启动以后即成为“小宪法”，在其统领之下又有很多具体的部门法规范。

　　英国是实行不成文宪法的国家，情况特殊一些。由于法律体系过于分散，2004年1月，由下院通过了国内紧急状态法案，意在整合已有的专门法律，重新构建以该法案为中心的紧急状态法律体系。

　　德国没有一部统一的紧急状态法，现行的紧急状态制度是由1968年6月24日的《基本法第17次修改法》（即所谓的“紧急状态宪法”）规定设立的，根据基本法的规定，先后制定了一系列单行法。

　　法国出于政治需要，于1955年4月颁布了《紧急状态法》，并于1960年进行了一次修改，其特点是侧重于规定紧急状态下政府的权力和公民的义务。

　　日本是按照防卫（属于战争状态法范畴）或非防卫（属于非战争状态法范畴）的分类，把紧急状态分解到《应对外来武力攻击法》、《灾害对策基本法》等法律中。

　　突发事件应急管理是一项内容庞杂、情况多变，涉及各方面利益又需要各方面参与，理论性和实践性都很强的工作，必须在法律上对这项工作的各个方面、各个环节进行严格规范。据统计，在《中华人民共和国突发事件应对法》出台前，我国已经制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件。而起草和实施《中华人民共和国突发事件应对法》，是国家进一步加强应急管理法制建设的又一重要举措，基本形成了以《中华人民共和国突发事件应对法》为核心，以相关法律、法规和规章为基础，覆盖面广的应急管理法律体系。完备的应急法律法规体系是应急体系建设和良好运行的基础和保障，也是开展各项应急活动的依据。一方面可以保证在面对各种突发事件时有法可依，政府通过运用法律授予的行政紧急权力，迅速消除和化解紧急状态，使法治在紧急状态下得以延续；另一方面可以通过法律手段调整突发事件情况下的各种社会关系，维护社会公共利益和公民合法权益，保障公民的基本权利不受侵犯。

　　从法治的统一性和完结性的角度来讲，应急法律法规体系应该是一个完整的体系，并行于正常社会状态下发挥作用的法律法规体系。从此种意义上讲，整个社会存在两套完整的法律法规体系：一套是在正常社会状态下发挥社会调节器作用的法律法规体系，它使整个社会处于有序之中；另一套是在紧急状态下和其范围内发挥社会调节器作用的法律法规体系，也就是应急法律法规体系，它使社会在紧急状态下和其范围内同样处于一种有序状态之中。两者归结于宪法，它们的结合使法治走向统一和完结。

　　从宏观的角度来看，应急法律法规体系由与应急活动有关联的3个层次的法律法规内容组成。一是宪法中的紧急状态制度。二是由立法机关通过的应急活动一般法律，如紧急状态法、公民知情权法和国防动员法等，主要是紧急状态法。三是由立法机关通过的应急活动专门法律和法规，以及其他一般法律和国际条约中的紧急状态条款等，如消防法、航空法等。

　　应急法律法规体系是整个社会法律法规体系在紧急状态下的具体表现，对保护公共安全、快速恢复社会秩序起着非常重要的作用，紧急状态制度入宪是由现实所决定的。

　　第一，宪法是一个国家的根本，宪法的核心任务和内容是保证国家权力的有效运行和保障公民的权利。凡是涉及根本的国家权力体制问题和公民的基本权利问题，都需要宪法来作出规定，包括紧急状态下的国家权力与公民权利。

　　第二，在国家和社会管理过程中，宪法的地位和作用是至高无上的，具有最高的法律效力，是一切机关、组织和个人的根本行为准则。应急法律法规制度入宪成为保障宪法至上所必需。

　　第三，在紧急状态下，往往需要权力的高度集中，以便能够迅速作出决策并下达命令。为保证这一目的的实现，在紧急状态下可以暂时停止部分法律的实施，甚至暂停宪法中某些条款甚至宪法多数条款的实施。这种极端的措施必须要有宪法的授权。

　　由于宪法的性质和紧急状态制度的特殊性，完整的应急法律法规体系的最高层次应体现在宪法上。宪法应该对紧急状态、紧急状态的确认、紧急状态的实施、政府行政紧急权力和公民基本权利等作出规定。宪法中有关紧急状态制度的规定，包括紧急状态的请求权、决定权和宣布权的归属，特殊条件下的紧急立法权、行政紧急权、终止宪法和部分法律实施的权力的归属及行使的原则，国家权力的转移以及有关国家机关任期的延长、缩短等内容。由上述内容构成的宪法中紧急状态制度，是统一的紧急状态法的立法依据和准则，也是各专门紧急状态法必须遵循的立法依据和准则。《中华人民共和国宪法》第五十一条规定，公民自由和权利的行使不得损害国家利益。此外，《中华人民共和国宪法》在3个条款中对紧急状态作了规定。其中第六十九条规定，全国人民代表大会常务委员会决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态。第八条规定，中华人民共和国主席根据全国人民代表大会常务委员会的决定，宣布进入紧急状态。第八十九条规定，国务院依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。

　　在宪法对紧急状态制度作出规定的基础上，制定紧急状态法。紧急状态法是应急法律法规体系内一般法中最重要的法律，它是突发事件应急法制领域中的基本法。它依据宪法制定，贯彻宪法精神，同时又为专门紧急状态法律法规的立法、执法提供一般原则和指导。

　　就我国当前而言，虽然已经制定了突发事件应对法，但基于对突发事件的分类，应对法只调整程度相对较轻的社会危机，不能代替紧急状态法。我国仍然需要颁行对社会危机进行总体规范和调整的紧急状态法，并在此基础上完善整个危机处置法律体系。

　　紧急状态法作为调整紧急状态下法治关系的基本法律，需要明确规定以下内容：①什么是紧急状态、紧急状态的条件、紧急状态法的一般原则、紧急状态的确认和宣布程序。②紧急状态下国家权力的配置、应急管理体制、行政紧急权力。③政府在紧急状态下的紧急措施及实施程序，包括国家权力的转移、公民权利的限制等。④紧急状态的期限和行政紧急权力的制约。⑤紧急状态下的法律责任和救济。⑥公民的最低权利保障及相关义务等。

　　统一的紧急状态法就紧急状态的一般问题作了规定，但是，事物总是具体的，紧急状态也是如此。为了增强法律的针对性和适用性，在紧急状态制度入宪和制定统一的紧急状态法的基础上，制定一系列专门的法律法规，调整具体的紧急状态下的社会关系。这些专门法律法规与紧急状态法、宪法中的紧急状态条款共同构成了应急法律法规体系的主要内容。

　　我国已经出台了不少相应的法律和法规，如预防自然灾害的防震减灾法、地质灾害法、防汛法、森林防火法等；预防危害人体健康和生命安全的食品卫生法、药品管理法、动植物检验检疫法、预防生产安全事故的安全生产法、产品质量法、建筑法、消防法、道路交通法等；预防社会治安事件的人民警察法、刑事诉讼法等。应该说，这些法律法规的相继出台，为预防各类灾害和应急处理各种灾害事故，提供了法律基础和执法依据。但是，在很多领域还没有颁布法律，但每个领域都颁布一部应对突发事件的法律，既浪费立法资源，也不利于公众掌握。立法较发达国家的做法是颁布一部通用于所有突发事件应对工作的法律。

　　1、《中华人民共和国突发事件应对法》是我国应急管理长期实践的高度总结。该法吸收了国外的先进立法经验，提炼了近几年应急管理实践创新和理论创新的成果，贯彻了科学发展观的基本内涵。

　　2、确立了我国应急管理的基本制度。该法从法律层面明确了我国统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的应急管理体制，建立了预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等方面的机制，促进了党委领导下的行政领导责任制的进一步落实，从而在法律上确立了应急管理工作的基本制度。

　　3、确定了社会参与制度。既明确了政府在应急管理中的主体地位和作用，也规定了社会、公民参与突发事件应对活动的责任、权利和义务，提出政府主导、社会支持、公众参与的应急管理工作基本格局。

　　4、推动政府应急体系建设。对应急救援队伍、应急基础设施、物资储备、科技保障等应急体系建设作出了明确规定，有利于推动各级政府加强应急体系建设。

　　该法的立法宗旨是预防和减少突发事件发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序。该法的适用范围是突发事件应对的全过程。

　　1、重在预防，关口前移，防患于未然。把预防和减少突发事件作为立法的目的和出发点，这在已有突发事件立法的国家中也是一种比较先进的做法。

　　2、既授予政府必要的应急权力，又规范其行使。这是制定紧急状态法应解决的重要问题。

　　4、建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。

　　突发事件应对法贯穿了在有效应对危机的同时最大限度地保障公民权益的基本理念，主要在5个方面体现了对公民权利与政治权利的保障。

　　1、注重常态管理与非常态管理的转化。《中华人民共和国突发事件应对法》第二条和第三条规定了突发事件的分类和分级，将突发事件应对工作划分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建4个阶段，特别是对预警级别的调整和解除作了专门的程序性规定。这一规定为我国突发事件管理的常态行政与非常态行政提供了实用而重要的转化标准，为制定正式宣布紧急状态的程序做了初级准备。

　　2、引入比例原则。《中华人民共和国突发事件应对法》第十一条规定，有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大限度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。

　　3、尊重公民的财产权。《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条规定了补偿原则。有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

　　4、尊重公民知情权。《中华人民共和国突发事件应对法》第五十三条规定，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。同时第六十三条规定，地方各级人民政府和县级以上各级人民政府违反本法规定，不履行法定职责的由其上级机关或者监察机关责令改正；有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人给予处分：“迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的。”

　　5、明确国际合作原则。《中华人民共和国突发事件应对法》第十五条规定，中华人民共和国政府在突发事件预防、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面，与外国政府和国际组织开展合作和交流。国际合作一方面可以接受国际减灾技术交流、救援和捐赠，最大限度保障受灾国公民的生存权利；另一方面，可以接受国际监督，规范紧急行政权，从而保障公民权利和政治权利。在我国目前没有明确国际公约的国内法律效力问题的情况下，明确接受国际监督的原则具有非同寻常的意义。

　　具体来说，突发事件应对法对以下公民权利进行了保护和调整。一是生命权和健康权。突发事件发生时，人的生命权受到了严重的、甚至可能是普遍的威胁，政府必须采取措施尽最大限度去保护每一个人的生命权，因此，突发事件应对法赋予政府更大的权限采取应急措施。在保护公民生命健康权的同时，突发事件应对法没有忽视负有特定职责的人的生命权和健康权，国家尽最大努力保护这些负有特定职责人员的生命权和健康权，尽最大可能减少他们的人身风险。二是人身自由的合理限制。《中华人民共和国突发事件应对法》第五十条规定了强制带离当事人、封锁有关场所和道路等措施，这些都不可避免地限制公民的人身自由。三是对诉讼、行政复议和仲裁活动的程序性保护。《中华人民共和国突发事件应对法》第十三条规定，因采取突发事件应对措施，诉讼、行政复议和仲裁活动不能正常进行的，适用有关时效中止和程序中止的规定，但法律另有规定的除外。这是通过程序性保护的方式来弥补公民由于突发事件状态下应急措施而可能导致的不合理损失，在一定程度上是应急状态公民权利的扩张，是一种人性化的制度设计。

　　我国应急法规体系应制定紧急状态法，完善突发事件应对法，制定紧急状态下人权保障的程序性措施，形成严谨、统一的体系。

　　应考虑在《中华人民共和国突发事件应对法》的基础上，制定一部紧急状态法，以进一步完善我国的紧急状态制度。紧急状态法应包括以下内容：①局部地区发生的突发事件不能由地方政府单独应对而必须由中央政府统一协调和直接指挥的，可以宣布进入紧急状态。②必须请求军队参加应急处置与救援的特别严重的突发事件，可以宣布进入紧急状态。③突发事件演变成可能威胁国家安全和主权利益的严重突发事件，可以宣布进入紧急状态。④出现多个突发事件并发，最高决策层必须统一应对的，可以宣布进入紧急状态。⑤严重的社会安全事件可能影响全局稳定的，可以宣布进入紧急状态。对于宣布进入紧急状态，应当由全国人民代表大会常务委员会召开紧急会议决定或者是由国务院请求后予以批准。对于紧急状态期间的各种应对措施，可以最大范围地免除应急机关的法律责任，而各级政府依据突发事件应对法行使行政紧急权力的，应当仍然保留公民针对应急措施的救济途径。关于如何协调突发事件应对法与紧急状态法之间的关系，应从突发事件应对法关于紧急状态的衔接条款出发，在紧急状态法中对引发紧急状态的突发事件社会危害程度、紧急状态宣布权限和程序以及紧急状态期间采取的措施及救济等相关重要问题作出详细规定。

　　一是制定突发事件应对法实施细则。《中华人民共和国突发事件应对法》作为我国第一部明确应对各类突发事件共同行为的基本法律，对于规范突发事件应对活动和应急管理体制具有十分重要的意义。为提高实用性和操作性，应当在总结《中华人民共和国突发事件应对法》实施以来的经验和不足的基础上，制定配套的实施细则，对突发事件分类分级的宣布、应急管理工作领导机关的办事机构、军队参与突发事件处置的条件等作出明确的规定。二是明确《中华人民共和国突发事件应对法》的执法部门。根据我国的实际情况，每一部行政法在明确政府职责的同时，往往会明确一个政府部门作为行政执法部门。为推进各级政府真正建立应急管理体制，应当明确一个政府部门作为《中华人民共和国突发事件应对法》的执法部门。三是进一步完善社会动员机制。建议政府加大力度资助、培训各类志愿者，培养民间慈善机构，充分发挥社会力量的作用，缓解专业应急救援力量的不足。

　　在紧急状态下，国家机关对公民人身权的侵犯难以避免，其对公民的影响不逊于对其财产权的损害，必将有大量的公民就其人身权受损而向国家请求补偿。我国宪法和法律对国家补偿机制做了规定，但这些规定仅仅确立了对公民财产权的国家补偿原则，没有具体化，对公民人身权的补偿也未涉及，因而是不完整的。在现行制度下，这些损害难以得到救济，这要求我国在宪法上全面确立国家补偿原则，将对公民人身权的损害纳入国家补偿的范围内。由于紧急状态下国家对公民人身权的侵害程度不一，范围广，要求国家全面补偿还难以实现。可由有关法律、行政法规明确补偿范围与标准，但也应以宪法对人身权损害补偿的认可为前提。此外，紧急状态下国家对其他公民权利如教育权的侵犯，也应该考虑纳入国家补偿范围。

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